大力改革 矢志创新——《民政部关于加强和创新慈善超市建设的意见》解读

日期:2016-06-06
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  【出台背景】

  慈善超市是在江泽民同志亲自倡导、民政部门组织开展的“送温暖、献爱心”社会捐助工作中形成的一种工作形式。2004年,胡锦涛同志视察了慈善超市并做出重要批示,民政部印发了《民政部关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》(民函〔2004〕109号)。此后,各级民政部门积极推进以“慈善超市”、“爱心家园”、“扶贫超市”为具体形式的慈善超市建设。截至2012年底,各地已建立各类慈善超市近万家,在汇集社会捐助、帮扶困难群众、提供志愿服务等方面起到了重要作用。但许多慈善超市定性定位模糊、募集能力弱、运行成本高、自我经营能力低等问题一直困扰着慈善超市的发展,近年来尤为突出,严重影响了其功能的发挥。

  在已有工作的基础上,进一步建设和发展好慈善超市,有利于夯实慈善事业的基层工作平台,有利于促进捐赠物资的再利用,推动循环经济发展和节约型社会建设,有利于弘扬慈善精神,传播慈善文化。

  为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,支持发展慈善事业,发挥其扶贫济困的积极作用,经过专题调研、工作试点和广泛征求意见,民政部于2013年12月31日出台《民政部关于加强和创新慈善超市建设的意见》(民发﹝2013﹞217号,以下简称《意见》),成为全国慈善超市建设工作的第一个综合性文件。

  【指导思想】

  以党的十八大和十八届三中全会精神为指针,充分发挥市场和社会力量在慈善超市建设中的决定性作用,以体制机制创新为重点,以社会化运营为方向,以增强慈善超市自我发展能力和社会服务功能为目标,把慈善超市建设成布局合理、功能多样、充满活力、运行规范的城乡基层公益慈善综合服务平台,为我国慈善事业发展奠定坚实的基层基础。

  【基本原则】

  坚持公益属性。《意见》将慈善超市定义为“以社会公众自愿无偿捐助为基础、借助超级市场管理和运营模式,为困难群众提供物质帮扶和志愿服务的社会服务机构”。因此,将坚持公益属性作为首要原则,把服务社会公众特别是困难群众作为慈善超市建设的出发点和落脚点,要求发挥扶贫济困作用,防止偏离正确方向。

  坚持社会化方向。当前,大量的慈善超市是由民政部门或街道运用行政力量推动成立并维持运营,缺乏独立性、自主性,缺少生存压力、发展动力。推动慈善超市社会化,已经成为各方面共识。因此,《意见》以社会化运营为方向,提出了坚持社会化方向的原则,要求加快民政部门职能转移,逐步把慈善超市交给社会组织、居民自治组织或市场主体去运营,鼓励社会力量通过独资、参股、租赁、并购、合建等方式参与慈善超市建设。

  坚持可持续发展。慈善超市是借助超级市场形式开展慈善服务的平台。采用市场化的管理经验、管理模式是成功运营慈善超市的客观要求,也是被国际国内经验证明有效的方式方法。长期以来,慈善超市造血能力不足的一个重要原因,就是举办方只重“慈善”不重“超市”。因此,《意见》强调坚持可持续发展的原则,要求提升慈善超市的自我发展能力,创新运营机制,强化政策支持,推动形成慈善超市自我驱动、可持续的发展模式。

  坚持因地制宜。鉴于慈善超市运行模式的差别,同时,也为了给各地创新的空间,《意见》未设置慈善超市建设的统一模式,而是坚持因地制宜的原则,要求各地结合本地慈善事业发展状况和特点,有计划、有针对性地推进慈善超市发展,积极探索创新适应当地实际的慈善超市发展形式和体制机制。

  【政策亮点】

  之一:推进法人注册,明确慈善超市法人地位。

  目前,大部分慈善超市未进行法人注册,不是自我管理、自我约束的独立法人单位,制约了慈善超市的发展。《意见》提出要鼓励和引导慈善超市进行民办非企业单位登记或工商企业注册,并分类提出了时限等要求。新成立的慈善超市,都要进行法人登记。具备条件但又未登记为法人的慈善超市,要在2014年底之前完成法人登记手续。暂不具备法人登记条件的,可委托有法人资质的社会力量进行运营,或通过加盟、合办等方式与具备法人身份的慈善超市联营,条件成熟时,再办理法人登记手续。

  之二:改进运营机制,使社会力量成为慈善超市的运营主体。

  改进慈善超市的运营机制,逐步使社会力量成为慈善超市的运营主体,是贯彻十八届三中全会精神的重要举措,也是本《意见》的重点内容。《意见》从三个方面提出了要求:在网点选择方面,要充分依托社区服务中心(站)、现有商业网点等设施,降低建设成本,合理设置慈善超市,完善慈善超市布局。在举办和运营主体方面,鼓励社会组织、居民自治组织、企业和个人根据自身特点和能力举办慈善超市,大胆探索慈善超市运营社会化的新方式、新机制;对现有民政部门举办的慈善超市,可采取公建民营、委托管理等方式,交给有资质、有爱心、懂经营、会管理的社会组织、居民自治组织或企业运营。在经营方式方面,要探索慈善超市集群发展道路,鼓励慈善超市实施开放式经营、连锁化经营;充分利用互联网络技术,借鉴电子商务模式,鼓励慈善超市开展互联网营销。

  之三:健全服务功能,拓展慈善超市多元化服务。

  《意见》将慈善超市定位为城乡基层公益慈善综合服务平台,突出强调健全四项服务功能,实现慈善超市多元化服务。一是款物募集功能。充分发挥慈善超市作为经常性社会捐助网络枢纽的作用,引导社会各界进行捐赠。有条件的慈善超市,可按照有关规定由慈善组织设立经常性社会捐助点,配备捐款(物)箱,实行专账管理。二是困难群众救助功能。将店内物资直接发放或优惠出售,满足困难群众的基本生活需要。受民政部门或慈善组织委托,面向困难群众提供基本生活物资领取、兑换、凭卡(券)购买等服务。利用店内海报栏、宣传单(册)等,开展公益慈善项目的展示推介,方便困难群众获取慈善救助信息。三是志愿服务功能。依托慈善超市开展志愿者招募,开发志愿服务项目,设置志愿服务岗位,有条件的慈善超市,可在志愿者和困难群众之间搭建对接平台。四是便民服务功能。在主要履行款物募集、困难群众救助、志愿服务等功能的基础上,有条件的慈善超市,可面向社会公众提供商品售卖、彩票销售、代收代缴公共事业费、居家养老服务等便民服务。特别要说明的是,以政府购买服务的形式,借助成熟商业网点来运作的慈善超市也应采取措施,有效地加载款物募集、志愿服务、慈善宣传等功能。

  之四:加强运营管理,不断提高慈善超市规范化运营水平。

  为了进一步提高慈善超市规范化运营水平,《意见》提出了四个方面的要求:一是明确帮扶对象。慈善超市应以民政部门确认的低保对象、低收入群体、农村五保对象、遭遇临时性困难的群体和支出型贫困群体等为主要帮扶对象。在描述帮扶对象时,《意见》采用了交叉式描述,即将低保边缘群体、遭遇临时性困难的群体和支出型贫困群体等有交叉范围的概念同时列举,这主要是考虑到各地工作发展不平衡、救助对象的名称不统一,以增强文件的适用性。二是严格款物管理。慈善超市要实行收支两条线,社会捐赠和经营性收入要隔离管理、分别核算。募得物资要做好消毒、分拣、仓储、估值、处理。三是坚持阳光运作。慈善超市要及时公布捐赠款物接收、使用和去向情况,方便捐赠人查询,并自觉接受媒体和社会公众监督。四是加强日常管理。慈善超市要在醒目位置悬挂统一的标识,使用统一的捐赠协议,规范开展志愿服务,做好消防安全、食品卫生安全和安全生产工作。对利用现有商业网点设立的慈善超市,要严格做好授牌工作,实行动态管理。对登记为民办非企业单位的慈善超市,要加强非营利性监管。

  之五:扩大信息技术应用,提高慈善超市信息化管理水平。

  为了适应信息技术的蓬勃发展,借助信息技术提高慈善超市管理水平,《意见》专门提出了扩大信息技术应用的要求。有条件的慈善超市,要尽可能地应用现代信息技术,使用专门的财务管理软件,做到台账记录准确、款物往来清晰。有条件的地区,可依托当地慈善信息平台,搭建慈善超市之间的捐赠款物管理平台或物资调配平台,实现资源统一管理、通盘调配、有效整合。

  【保障措施】

  做好慈善超市建设工作,既要加强领导、强化支持,又要深化改革、戮力创新,因此,《意见》提出了四项保障措施。

  切实加强领导和指导。各地要把加强和改进慈善超市建设工作纳入推进民政事业特别是慈善事业发展的重要议事日程,科学谋划慈善超市布局,夯实工作力量,安排专门资金,扎实推进慈善超市建设。要加强宣传和舆论引导,广泛宣传慈善超市改革改制的重要意义和工作进展,对需要改革改制的慈善超市,要细致做好有关人员的教育引导和后续安置工作。要做好需要改革改制的慈善超市的资产管理工作,明确产权归属,避免国有资产流失。

  完善支持措施。各地民政部门要加大政府购买社会服务力度,每年安排一定比例的福利彩票公益金,争取一定比例的财政资金,通过委托、承包、采购等方式,支持社会力量建设和运营慈善超市、提供扶贫帮困服务。依法协调财税部门减免慈善超市有关税收。积极协调有关部门、单位、街道和社区为慈善超市提供场地支持和用水、用电等方面的优惠。开展慈善超市从业人员的专业培训,增强其人力资源支撑。

  加强监督管理。加强慈善超市规划设计、设备配置、人员配备和募得物资分类、消毒、折价评估等方面标准的制定和实施。委托第三方对慈善超市开展绩效评估,总结推广运营好、绩效高的慈善超市经验,督促整改运营差、绩效低的慈善超市。民政部已将各地慈善超市运营绩效情况纳入年度重点工作评估。

  探索捐赠物资再生加工。积极推进以废旧衣物为主的捐赠物资再生加工工作,探索建立高效的社会捐助体系和合理的利益分配机制,利用再生加工产业的发展支持慈善超市建设。根据国家统一安排,在部分地区开展捐赠物资再生加工试点。

  【配套措施】

  任何一个行业的发展,都不是单独一个文件可以解决的问题;慈善超市的创新建设也是一项系统工程。《意见》的出台将为慈善超市的发展定下基本框架,在此基础上,我们拟就慈善超市注册登记、规范管理、标准制定等继续制定有关的配套文件,还将加强与有关部门、系统的合作,以推动慈善超市更好地发挥扶贫济困积极作用。